ДОКЛАД

заместителя начальника отдела правового, методологического и информационного обеспечения Контрольно-счетной палаты Ленинградской области Мурадовой Оксаны Ивановны на Всероссийской конференции контрольно-счетных органов

на тему:

«Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг в Ленинградской области: методологические и практические аспекты»

 

4.06.2015

 

ВВыступление О.И.Мурадовой на конференции2014 год стал в России годом реформирования системы государственных и муниципальных закупок. Если Федеральный закон о размещении заказов №94-ФЗ регулировал процедуры определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и заключение с ними контрактов, то вступивший в силу с 1 января 2014 года Федеральный закон от 05.04.2013г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее – Закон) распространяет свое действие на весь цикл закупок, включая предконтрактную стадию планирования закупок, этап определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и заключения контракта и последующий этап исполнения контракта, сопровождая все эти этапы сквозным мониторингом, аудитом и контролем в сфере закупок.

Реализация единого закупочного цикла призвана обеспечить выполнение важнейших публичных обязательств государства перед населением, обеспечить адекватное потребностям государства качество поставляемых товаров, работ и услуг, надежное управление технологическими и экономическими рисками, эффективное использование выделяемых ресурсов.

Ключевые нововведения Закона о контрактной системе: введение системы планирования закупок, нормирования и обоснования закупок; установление антидемпинговых механизмов; определение методики установления стартовых цен контрактов; увеличение способов определения поставщика (подрядчиков, исполнителей); введение типовых контрактов и типовых условий контрактов, банковского сопровождения контрактов; общественный контроль и общественное обсуждение закупок; создание единой информационной системы в сфере закупок.

Существенно расширена компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере нормативного правового регулирования закупок.

С 1 января 2014 года Контрольно-счетной палатой Ленинградской области и контрольно-счетными органами муниципальных образований реализуются полномочия по аудиту в сфере закупок.

Цели аудита в сфере закупок состоят в анализе и оценке результатов закупок, а также достижения целей осуществления закупок.

В ходе аудита контрольно-счетные органы осуществляют проверку, анализ и оценку информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, результативности и эффективности расходов на закупки.

Следует подчеркнуть, что если оценка обоснованности закупок проводится как в ходе мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, так и контроля (эти функции Законом возложены на соответствующие органы), оценка степени достижения целей закупок – в процессе мониторинга и аудита, оценка законности – в рамках контроля и аудита в сфере закупок, то оценка эффективности расходов на закупки – является ключевым, приоритетным вопросом именно органов аудита, т.е. контрольно-счетных органов.

В настоящее время на федеральном, региональном и муниципальном уровнях ведется активная работа по подготовке стандартов и методических основ аудита в сфере закупок.

С учетом Методических рекомендаций Счетной палаты Российской Федерации по проведению аудита в сфере закупок, утвержденных 21 марта 2014г., аудитом в сфере закупок охватываются все этапы закупочной деятельности заказчиков и иных участников контрактной системы в отношении как планируемых к заключению, заключенных, так и исполненных контрактов, а также система ведомственного контроля в сфере закупок и контроля в сфере закупок, осуществляемого заказчиком. Можно также добавить важный для оценки достижения целей закупок этап использования результатов закупок.

Особое внимание обращается на полноту исполнения условий контрактов (по объемам, цене, качеству), соответствие результатов закупок условиям контрактов и целям закупок, своевременность выполнения обязательств по контрактам; законность расторжения контрактов и внесения в них изменений; применение мер ответственности в случае нарушения сторонами условий контрактов.

В Ленинградской области в 2014 году органами государственной власти и местного управления было осуществлено 110,7 тыс. закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд области на общую сумму 35 534,2 млн. рублей.

Среди конкурентных способов определения поставщиков на конкурсы приходится 4,8% от общего числа закупок, на электронные аукционы – 65,6%, запросы котировок – 28,1%.

Всего заключено 107,9 тыс. государственных и муниципальных контрактов и договоров на сумму 28 633,1 млн. рублей, в том числе по способам определения поставщиков (в стоимостном выражении): по итогам конкурсов - 13,1% от общей стоимости контрактов и договоров, электронных аукционов – 56,7%, запросов котировок – 3,3%, у единственного поставщика – 26,2%.

По итогам прошедшего года объемы закупок у единственного поставщика сократились в 1,8 раза, а в стоимостном выражении – на 13,2% (с 8 642,7 до 7 497,2 млн. рублей).

Увеличилась доля закупок, совершенных конкурентными способами, - с 10,4% до 17,8% от общего числа закупок за счет увеличения числа закупок, осуществляемых путем конкурсов и электронных аукционов (на 40%).

В результате показатели экономии бюджетных средств выросли с 8,6% в 2013 году до 10,9% в 2014 году и составили 3 536,4 млн. рублей.

Основополагающим вопросом аудита в сфере закупок является оценка качества планирования закупок заказчиками, обоснования закупок с учетом необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд, достижения целей закупок.

Законом о контрактной системе существенно расширены требования к обоснованию закупок.

При формировании планов закупок обоснованию подлежат объекты закупки исходя из необходимости реализации конкретных целей и установленных Законом к нормированию, т.е. требований к закупаемым товарам, работам, услугам (их количеству, потребительским свойствам, качеству и иным характеристикам, в том числе предельные цены), позволяющих обеспечить государственные и муниципальные нужды, и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных и муниципальных органов.

При формировании планов-графиков закупок обоснованию подлежат начальная (максимальная) цена контракта и способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе дополнительные требования к участникам закупки.

Нормы Закона о планировании закупок, обосновании и нормировании в сфере закупок вступают в силу с 1 января 2016 г. На сегодняшний день Правительством РФ не в полном объеме урегулирован вопрос нормирования в сфере закупок (в частности, не утверждены общие правила определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг, в том числе предельные цены товаров, работ, услуг), не принят Порядок обоснования закупок и формы такого обоснования, отсутствуют правила определения избыточных потребительских свойств товаров, работ, услуг и их отнесения к предметам роскоши. Все это пока не позволяет провести аудит закупок в полном объеме.

Анализ информации, включаемой заказчиками в планы-графики, показывает отсутствие возможности у потенциальных участников закупок планировать участие в процедурах закупок по причине недостатка сведений о планируемых закупках (в частности, отсутствуют минимальные требования к объектам закупки, объемы закупки).

В планах-графиках устанавливаются единицы измерения товаров, работ, услуг, являющихся предметом заказа, не дающие представление об объемах закупки и не позволяющие объективно оценить и сопоставить объемы закупки и начальную (максимальную) цену контракта.

В целом отмечается недостаточное качество работы по планированию закупок:

в отдельных случаях внесение изменений в планы-графики не осуществляется, либо осуществляется ненадлежащим образом, что приводит к необходимости дополнительного объявления повторных процедур закупок на идентичные предметы заказа;

основная масса планов-графиков формируется под минимальные нужды заказчиков, а затем по мере необходимости вносятся изменения, исходя из фактических потребностей, что в свою очередь приводит к неэффективному освоению бюджетных средств и неисполнению бюджета;

устанавливаются требования к участникам или объектам закупок, которые в извещении об осуществлении закупки не учитываются и, наоборот, в извещениях присутствуют требования, не учтенные при планировании, что влечет за собой необходимость внесения изменений в планы-графики.

Не всегда соблюдаются нормы совместного приказа Министерства экономического развития РФ и Федерального казначейства от 20.09.2013 г. №544/18н, согласно которым внесение изменений в план-график по каждому объекту закупки осуществляется не позднее, чем за десять дней до размещения на официальном сайте извещения об осуществлении закупки.

В нарушение статьи 72 Бюджетного кодекса РФ заказчиками осуществляются закупки по позициям, не внесенным в планы-графики.

Особое внимание, мы считаем, необходимо обратить на качество документов стратегического планирования, которые зачастую не позволяют установить соответствие закупок целям их осуществления, т.е. целям и мероприятиям программ.

К числу характерных нарушений можно также отнести несоблюдение при планировании закупок требований к обоснованию начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, а также завышение начальной (максимальной) цены контракта по сравнению со среднерыночными ценами.

В ряде случаев заказчиками направляются запросы ценовой информации одному поставщику или в качестве НМЦК принимается одно из полученных коммерческих предложений, используются при расчетах НМЦК методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) цены менее, чем трех поставщиков, при коэффициенте вариации цены более 33% не проводятся дополнительные исследования рынка в целях увеличения количества ценовой информации; используется для расчета информация о ценах на товары, работы, услуги, которые не соответствуют требованиям документации о закупке; отсутствует и не размещается на официальном сайте обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Расчет и обоснование начальной (максимальной) цены контракта должны осуществляться заказчиками на этапе планирования закупок, при формировании планов-графиков закупок, что также не всегда соблюдается.

В связи с завышением начальной (максимальной) цены контракта в Ленинградской области в 2014 году были отменены закупки на сумму 13,6 млн. рублей по результатам выданных контрольным органом предписаний.

Важным направлением аудита в сфере закупок является оценка процесса осуществления закупок на предмет наличия факторов, ограничивающих число участников закупок и достижение экономии бюджетных средств (соблюдение принципа конкуренции).

В целях выявления признаков ограничения конкуренции при осуществлении аудита закупок обращается внимание на:

наименование и описание объекта(ов) закупки в документации о закупке,

устанавливаемые требования к объекту(ам) закупки и участникам закупок, обоснованность и разумность таких дополнительных требований,

правильность в извещении и документации о закупке сроков подачи заявок участниками закупок,

реалистичность сроков исполнения контракта,

обоснованность и законность выбора способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и, соответственно, устанавливаемых критериев оценки заявок участников закупки.

В соответствии с законодательством не допускается укрупнение или объединение лотов в целях уменьшения или ограничения количества возможных участников закупки.

Среди распространенных нарушений Закона о контрактной системе, выявляемых по результатам контрольных мероприятий, можно отметить несоблюдение областными заказчиками единых требований описания объекта закупки, установленных статьей 33 Закона №44-ФЗ, зачастую установление нестандартных требований (показателей) к объектам закупок при отсутствии надлежащего обоснования необходимости их установления в конкурсной документации. В частности, заказчики включают в описание, например, строительных материалов, предлагаемых подрядчику для выполнения работ, нестандартные, не предусмотренные нормативно-техническими документами (ГОСТами) требования к их качественным характеристикам и физическим свойствам. Такие действия заказчиков сужают круг участников торгов, затрудняют возможность заинтересованному лицу составить свою заявку без технических ошибок, которые не являются существенными, но формальными основаниями для отказа в допуске к участию в торгах.

При закупках строительных работ областными заказчиками не размещалась (или размещалась в неполном объеме) на общероссийском официальном сайте госзакупок техническая информация, отдельные разделы проектной документации, необходимые для ознакомления потенциальному подрядчику.

К распространенной ошибке, допускаемой заказчиками при проведении открытых конкурсов, конкурсов с ограниченным участием, можно отнести также нарушение пункта 9 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе и Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1085 «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», которое состоит в том, что заказчик в документации о закупке при установлении показателя «опыт участника по успешной поставке товаров (выполнению работ, оказанию услуг) для критерия «квалификация участников закупки» не раскрывает его содержание, тем самым, не позволяя поставщику (подрядчику, исполнителю) определить сопоставимость имеющегося у него опыта по поставке товара (выполнению работы, оказания услуги) с предметом закупки.

Отдельные муниципальные заказчики при проведении запросов котировок нарушали требования Закона о контрактной системе, сокращая сроки подачи котировочных заявок для участников закупки.

Среди иных нарушений можно отметить:

- установление требований о представлении в составе заявок документов и сведений, не предусмотренных Законом;

- отсутствие в проектах контрактов сведений: суммы штрафа для заказчика и исполнителя за ненадлежащее выполнение условий контракта; порядка оплаты, порядка и сроков оформления результатов приёмки; сроков возврата заказчиком денежных средств, внесённых в качестве обеспечения исполнения контракта;

- заказчиками не соблюдались сроки возврата поставщикам денежных средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта по результатам торгов, нарушались сроки возврата денежных средств, внесенных участниками в качестве обеспечения заявки на участие в проведенных открытых конкурсах;

- не соблюдались условия по промежуточным и конечным срокам выполнения обязательств по контрактам;

- имело место бездействие заказчиков в части своевременного и оперативного применения мер по расторжению контрактов и взысканию задолженности с поставщиков (подрядчиков) в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения контрактов;

- не проводилась должная проверка поставляемых товаров (работ, услуг) на предмет соответствия условиям контрактов;

- заказчиками несвоевременно (более трех рабочих дней со дня заключения контракта) и не в полном объеме размещались в Едином реестре контрактов сведения о заключенных контрактах, об исполнении контрактов.

Среди нарушений в действиях комиссий: незаконный отказ в допуске либо неправомерный допуск к участию в процедурах закупок.

Такие нарушения, на первый взгляд, чисто процедурного характера могут повлиять как на ограничение конкуренции среди участников закупок, так и оказать влияние на результаты закупок (когда, например, только один участник допущен к участию в процедурах закупок) и эффективность расходования бюджетных средств (если торги как таковые не состоялись).

За правонарушения в сфере закупок контрольными органами Ленинградской области по итогам прошедшего года были вынесены постановления о привлечении к административной ответственности и взыскано штрафов на сумму 2,3 млн. рублей.

В этой связи важным итогом мероприятий аудита в сфере закупок является оценка эффективности бюджетных расходов на закупки.

Под эффективностью расходов на закупки понимается эффективное использование имеющихся ресурсов, обеспечение с учетом соблюдения принципов контрактной системы в сфере закупок лучших условий исполнения контрактов при одновременном достижении целей осуществления закупок и соблюдении баланса цены и качества.

Признаками неэффективного (безрезультатного, неэкономного) расходования бюджетных средств на закупки товаров, работ, услуг могут быть:

- не исполнение контракта;

- завышение цены единицы закупаемых товаров (работ, услуг) и нормативов затрат, а также потребности в товарах (работах, услугах),

- неиспользование приобретенных товаров, (работ, услуг), в т.ч. вследствие невозможности использования по причине не соответствия их характеристик требованиям контрактов, отсутствия условий для эксплуатации,

- приобретение товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества,

- приемка и оплата фактически не поставленного товара (работы, услуги),

- оплата заказчиками не предусмотренных условиями документации и контракта товаров (работ, услуг), и другие.

В качестве примеров можно привести:

завышение сметной стоимости используемых при выполнении работ строительных материалов относительно их рыночной стоимости;

выявленные при закупках медицинского оборудования случаи подписания документов по сдаче-приемке выполненных работ по муниципальным контрактам при не выполнении поставщиками условий по доставке, монтажу оборудования, предусмотренных контрактами;

осуществление закупок медицинского оборудования без учета фактической потребности в конкретных видах оборудования, отсюда, простои оборудования по причинам «экономическая нецелесообразность использования» и «наличие оборудования, функционально заменяющего поставленное»; комплектация и технические характеристики отдельных видов поставленного оборудования не в полной мере соответствовали потребностям ЛПУ области.

Результатом необоснованного выбора способа определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), ненадлежащего проведения закупочных процедур в ряде случаев становится невозможность выполнения победителями своих обязательств по контрактам, что в итоге приводит к расторжению контрактов, не достижению целей закупок, повторному объявлению торгов и в итоге, неэффективному освоению бюджетных средств.

Так, в текущем году конкурс на право содержания региональных дорог в семи из семнадцати районов области на сумму около 900 млн. рублей выиграла компания, не имеющая собственной специализированной техники и опыта содержания дорог и планировавшая привлечь для исполнения контракта субподрядчиков. В итоге это привело к срыву работ по содержанию дорог в районах области.

При проведении аудита таких закупок важен анализ причин невыполнения условий контрактов, не достижения целей закупок, и влияния проведения закупочных процедур на результаты торгов.

Безусловно, наличие определенных методологических проблем в этой области свидетельствует о необходимости разработки и применения в практике контрольной и экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов для анализа и оценки эффективности функционирования системы закупок надежных оценочных критериев и индикаторов.

Для дальнейшего повышения эффективности функционирования всей контрактной системы, а также повышения качества контрольных мероприятий в сфере аудита закупок важное значение имеет полное вступление в силу положений Закона о контрактной системе (с 2017 года), а также подготовка и утверждение всей необходимой нормативной правовой базы для обеспечения реализации указанного Закона.

Особую значимость представляет внедрение следующих элементов контрактной системы:

- утверждение на федеральном уровне типовых контрактов, типовых условий контрактов;

- утверждение правил обоснования закупок и правил определения требований к закупаемым заказчиками товарам, работам, услугам, в т.ч. предельные цены товаров, работ, услуг;

- включение в Единую информационную систему информации о складывающихся на товарных рынках ценах товаров (работ, услуг) и размещаемых заказчиками запросах цен в целях содействия заказчикам в определении и обосновании начальных (максимальных) цен контрактов методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) (с 2016 года);

- введение каталога товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд (с 2017 года);

- внедрение и дальнейшее расширение функций единой информационной системы в части обеспечения автоматизированного контроля за осуществлением закупок от стадии планирования до исполнения контрактов (с 2017 года);

- широкое применение заказчиками механизмов повышения эффективности закупочных процедур, предусмотренных в Законе, в первую очередь, возможностей осуществления ведомственного контроля в сфере закупок, механизма недопущения к торгам поставщиков, включенных в реестр недобросовестных поставщиков.

На наш взгляд, требуется совершенствование законодательства в отдельных вопросах. В частности, требуется внесение поправок в Закон по особенностям приобретения товаров, работ, услуг у граждан. В 2014 году в ряде районов области не состоялись электронные аукционы по приобретению жилья для нуждающихся категорий граждан (дети-сироты, погорельцы) из-за отсутствия предложений со стороны собственников - физических лиц ввиду отсутствия электронной подписи и умения регистрации на электронных площадках.

Необходимо четко установить, а  возможно и расширить число случаев закупок, при осуществлении которых должны в обязательном порядке устанавливаться дополнительные требования к участникам закупок, учитываться такие параметры как наличие у поставщика финансовых ресурсов, опыта работы, уровня квалификации; предоставить возможность на уровне субъекта РФ определять случаи закупок таких товаров (работ, услуг).

В реестр недобросовестных поставщиков информация о поставщике включается при расторжении контракта по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика в связи с существенным нарушением условий контракта. На практике же в большинстве случаев контракты расторгаются по соглашению сторон.

Возможно, есть смысл, для случаев выполнения определенных видов работ предусматривать т.н. «реестр добросовестных поставщиков», удовлетворяющих необходимым требованиям и способных качественно и в срок исполнить «сложные» контракты.

Перечисленные меры будут способствовать повышению качества проводимых закупочных процедур, развитию контрактной системы как действенного инструмента эффективного и результативного использования бюджетных средств, повышения качества закупок для государственных и муниципальных нужд.

Благодарю за внимание.