ДОКЛАД

Председателя Контрольно-счетной палаты Ленинградской области Ларькина А.В. на Международном семинаре Европейской организации региональных контрольных органов (EURORAI) «Аудит государственных закупок на региональном и муниципальном уровнях»

на тему:

«Актуальные вопросы аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг в Ленинградской области»

 

3.06.2015

 

Выступление А.В.Ларькина на семинареВ начале своего выступления хотелось бы сказать несколько слов о нашем регионе.

Все, что вокруг Санкт-Петербурга в радиусе 200-300 км и площадью 86 тыс. кв. км – это Ленинградская область. Население региона более 1,7 млн. человек.

Тема, которую мы сегодня обсуждаем – «Закупки для Государственных и муниципальных нужд», - всегда присутствует в системе экономических отношений.

По сути, система закупок является инструментом, обеспечивающим выполнение обязательств государства перед населением.

Система закупок регулировалась и в настоящее время регулируется законодательством Российской Федерации.

С 1 января 2014 года вступил в силу в России Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Было введено понятие – АУДИТ ЗАКУПОК и определены наши полномочия -  контрольно-счетных органов по его проведению. Остановлюсь на отдельных нормах Закона.

Закон распространяет свое действие на весь цикл закупок, включая предконтрактную стадию планирования закупок, этап определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и заключения контракта и последующий этап исполнения контракта, сопровождая все эти этапы сквозным контролем, аудитом и мониторингом в сфере закупок.

Основной идеей Закона стала четкая регламентация закупочного процесса, формирование тесной взаимосвязи параметров бюджетного процесса и осуществления закупок, внедрение принципов и подходов, позволяющих более эффективно обеспечивать государственные и муниципальные нужды.

Закон снижает коррупционные риски: это обоснование закупок с точки зрения их соответствия целям и мероприятиям государственных программ, нормирование закупок, обоснование начальных (максимальных) цен контрактов, сокращение случаев закупок у единственного поставщика, обязательное общественное обсуждение «крупных» закупок.

Закон расширил круг контрольных органов в сфере закупок, и определил полномочия контрольно-счетных органов по проведению аудита в сфере закупок.

Целями аудита в сфере закупок являются: анализ и оценка результатов закупок, достижения целей осуществления закупок.

Законом обозначены 6 направлений (составляющих) аудита: это проверка, анализ и оценка информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, результативности и эффективности расходов на закупки.

В этом смысле аудит в сфере закупок, как нам представляется, выступает одним из направлений аудита эффективности использования государственных средств, и направленного не только на оценку достижения запланированных целей и результатов реализации социально-экономических задач, но и разработку рекомендаций по устранению системных причин, препятствующих их достижению.

Наша практика, а она небольшая, так как 2014 год был годом подготовки, базируется на методических рекомендациях Счетной палаты Российской Федерации, показывает, что традиционная оценка закупок только на предмет исключительно экономии бюджетных средств не отражает в полной мере эффективности закупок.

Эффективной можно считать ту закупку, в результате которой достигнуты поставленные цели, использован конкурентный способ определения поставщика, обеспечены с учетом соблюдения принципов контрактной системы лучшие условия исполнения контракта при соблюдении баланса цены и качества.

В ходе аудита в сфере закупок оценке подлежит соблюдение ключевых принципов контрактной системы: принципа открытости и прозрачности информации о закупках, принципа обеспечения конкуренции, принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В сферу нашей деятельности при проведении аудита в сфере закупок входит оценка таких параметров, как экономичность, результативность, эффективность, стратегическая нацеленность закупок (достижение максимального вклада закупок в реализацию целей социально-экономического развития).

Оцениваются не только финансово значимые, но и социально-экономические последствия нарушения сроков и графиков выполнения работ. Нарушениями здесь являются не только нецелевое расходование средств, но и суммы излишних расходов, снижение качества полученных результатов закупок, необоснованность начальных (максимальных) цен контрактов, простой закупленного оборудования и иные нарушения и недостатки.

Важно дать оценку качеству государственного и муниципального управления в этой сфере, выявить системные нарушения, связанные с несовершенством законодательного регулирования и организации управления.

И здесь каждый контрольно-счетный орган идет своим путем. Считаю, что у нас должны быть единые подходы, единая методологи, необходима выработка единых показателей обоснованности и результативности расходов на закупки. Но не надо ждать, надо нарабатывать практику, которая будет положена в основу универсальных подходов.

В Ленинградской области в 2014 году органами государственной власти и местного управления было осуществлено более 110,0 тыс. закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд области.

Всего заключено 108 тыс. государственных и муниципальных контрактов и договоров на сумму более 28 млрд. рублей.

Работа по проведению аудита закупок мы считаем должна вестись в рамках проведения плановых мероприятий аудита эффективности и контрольных мероприятий. Необходимо отметить, что проведение закупок мы анализировали и ранее в рамках проведения контрольных мероприятий, в соответствии с ранее действующим законодательством.

При проведении мероприятий по аудиту в сфере закупок нами рассматриваются все этапы закупочной деятельности заказчиков: предварительный этап до осуществления закупок; этап планирования закупок, этап осуществления закупок.

Остановлюсь на наиболее актуальных вопросах в сфере закупок товаров, работ, услуг в Ленинградской области, характерных нарушениях законодательства в этой сфере, результатах проводимых нами мероприятий.

Оценка качества планирования и обоснования закупок.

То есть найти ответ на вопрос, что хотел закупить заказчик и почему?

Устанавливается соответствие объектов закупок: 

1) целям, на которые направлено осуществление закупок, а именно: целям и мероприятиям государственных и муниципальных программ и иных документов стратегического и программно-целевого планирования, функциям и полномочиям государственных и муниципальных органов, на реализацию которых направлены закупки,

2) решению о бюджете на соответствующий год.

Характерным здесь нарушением является планирование закупок  без учета показателей, которые должны быть достигнуты в ходе реализации государственных и муниципальных программ, документов стратегического планирования.

Важнейший вопрос здесь – соблюдение заказчиками своих обязанностей в соответствии с Законом. «Как запряжешь, так и поедешь».

Следует отметить, что нормы Закона о планировании, обосновании и нормировании в сфере закупок вступают в силу с 1 января 2016г.

На сегодняшний день Правительством РФ разрабатываются и принимаются общие правила нормирования,  порядок обоснования закупок,   определения избыточных потребительских свойств товаров, работ, услуг. Все это пока не позволяет провести аудит в полном объеме.

Необходимо отметить, что авторитарная попытка нормирования на уровне субъекта по определению избыточных потребительских свойств товаров и установление НМЦК по закупке автомобилей для нужд МО, получила активную поддержку и контроль за закупками жителей области.

К числу характерных нарушений относится несоблюдение при планировании закупок требований к обоснованию начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК), завышение начальной (максимальной) цены контракта по сравнению со среднерыночными ценами.

Приоритетным методом определения начальной (максимальной) цены контракта Законом установлен метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).

Проверке в ходе аудита подлежат правильность выбора метода и расчета НМЦК, источники информации, послужившие обоснованием начальной (максимальной) цены контракта, наличие обоснования цены.

Остановлюсь на проектно-сметном методе определения НМЦК. Основанием для ее установления являются результаты работы проектной организации и организации осуществляющей Государственную и иную экспертизу. Я противник снижения цены по итогам аукциона или конкурса на выполнение работ по строительству объектов. Практика показывает, что при соблюдении самой процедуры закупок, именно заключенные контракты со сниженной ценой не исполняются в срок и не обеспечивается качество работ. В конечном счете, заключаются дополнительные соглашения на продление сроков исполнения контрактов, и цена возрастает до определенной ПСМ, и более. То есть - цель не достигается. Есть такая пословица – «Скупой платит дважды».

Хочу отметить, что наши заказчики грешат и нарушением соблюдением принципа конкуренции при осуществлении закупок, предполагающего добросовестную ценовую и неценовую конкуренцию между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Среди распространенных нарушений можно отметить несоблюдение областными заказчиками единых требований описания объекта закупки, установление нестандартных показателей и требований к объектам закупок, при установлении показателя «опыт участника по успешной поставке товаров (выполнению работ, оказанию услуг) для критерия «квалификация участников закупки» не раскрывалось его содержание.

Наконец, один из ключевых вопросов, которому уделяется особое внимание в ходе проведения аудита закупок законность и обоснованность выбора способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

В Законе о контрактной системе в качестве приоритетного способа определен открытый конкурс.

Заказчик при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) любым способом, кроме аукциона, обязан применять минимум два критерия оценки, один из которых должен быть ценовой.

Областными заказчиками, уполномоченными органами на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на право осуществлять строительство крупных социальных объектов в отдельных случаях выбираются такие способы осуществления закупок, как электронные аукционы, единственным критерием оценки участников которых выступает цена контракта. Тем самым исключается возможность устанавливать для участников таких крупных закупок дополнительные критерии отбора.

В итоге имеет место заключение госконтрактов с поставщиками, не обладающими необходимыми производственными мощностями, оборудованием и другими материальными ресурсами для проведения работ, опытом выполнения соответствующих работ, специалистами с должной квалификацией. Существенно снижая цены на торгах, такие компании лишь формально создают конкуренцию в сфере закупок.

Результатом такого необоснованного выбора способа определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) становится невозможность выполнения победителями своих обязательств по контрактам, что в итоге приводит к расторжению контрактов, не достижению целей закупок, повторному объявлению торгов и в итоге, неэффективному освоению бюджетных средств.

Примером ненадлежащего проведения конкурсных процедур, когда устанавливаются недостаточные требования как к участникам закупок, так и качественным показателям выполняемых работ, является пример, когда уже в текущем году конкурс на право содержания региональных дорог в семи из семнадцати районов области на сумму около 900 млн. рублей выиграла компания, не имеющая собственной специализированной техники и опыта содержания дорог и планировавшая привлечь для исполнения контракта субподрядчиков. Но таких на нашлось. В итоге это привело к срыву работ по содержанию дорог в районах области.

При проведении аудита таких закупок важен анализ причин невыполнения условий контрактов и влияния проведения закупочных процедур на результаты торгов, т.е. на каком этапе произошел сбой.

На наш взгляд, требуется совершенствование законодательства в данных вопросах.

1. Необходимо четко установить, а возможно и расширить число случаев закупок, при осуществлении которых должны в обязательном порядке устанавливаться дополнительные требования к участникам закупок, учитываться такие параметры как наличие у поставщика финансовых ресурсов, опыта работы, уровня квалификации; предоставить возможность на уровне субъекта РФ определять случаи закупок таких товаров (работ, услуг).

2. Недостаточны механизмы защиты заказчиков от недобросовестных поставщиков, исполнителей, демпингующих на торгах, отсутствуют механизмы компенсации потерь для бюджета в случае расторжения контрактов и не выполнения соответствующих работ, услуг.

Важным итогом проводимых Контрольно-счетной палатой Ленинградской области мероприятий по аудиту в сфере закупок является оценка эффективности бюджетных расходов на закупки.

При этом закупки могут быть законными (т.е. проведены с соблюдением установленных Законом сроков и процедур), целевыми, но неэффективными, т.к. конечные цели закупок (ввод в эксплуатацию объектов, повышение доступности и качества оказания государственных услуг) не достигнуты.

Важно установить не только экономические результаты закупок, или объемы неэффективного расходования бюджетных средств, но и оценить социально-экономический эффект использования бюджетных средств на закупки товаров (работ, услуг), определяемый на основе анализа степени удовлетворения государственных (муниципальных) нужд и достижения целей закупок, на которые были использованы бюджетные средства.

Так, в результате проведенного Контрольно-счетной палатой Ленинградской области контрольного мероприятия по аудиту эффективности использования медицинского оборудования, закупленного для государственных и муниципальных учреждений здравоохранения Ленинградской области, было выявлено неэффективное использование средств бюджетов всех уровней на общую сумму более 170 млн. рублей вследствие не ввода в эксплуатацию закупленного медицинского оборудования, ввода с задержками и простоя закупленного оборудования. Причины: неподготовленность помещений к установке оборудования, невыполнение в срок обязательств по монтажу и пусконаладке оборудования со стороны обслуживающих организаций, отсутствие обученного персонала. Необходимо отметить, что процедура закупок была соблюдена.

Для полноценного функционирования всей контрактной системы в сфере закупок важное значение для нас имеет полное вступление в силу положений Закона о контрактной системе (с 2017 года), а также подготовка и утверждение всей необходимой нормативно-правовой базы для реализации указанного Закона, дальнейшее совершенствование законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

В частности, требуется внесение поправок в Закон по особенностям приобретения товаров, работ, услуг у граждан. В 2014 году в ряде районов области не состоялись электронные аукционы по приобретению жилья для нуждающихся категорий граждан (дети-сироты, погорельцы) из-за отсутствия предложений со стороны собственников - физических лиц ввиду отсутствия электронной подписи и умения регистрации на электронных площадках.

В ряде случаев можно говорить и о необходимости повышения ответственности за нарушения законодательства в сфере закупок.

Актуальным вопросом, как уже говорил, является также дальнейшее развитие методологических основ аудита в сфере закупок, разработка критериев и показателей эффективности закупочной деятельности.

Считаю, что наш сегодняшний Семинар – взгляд на проблемы, опыт озвученный коллегами, будет способствовать повышению качества развитию контрактной системы как действенного инструмента эффективного и результативного использования бюджетных средств, повышения качества закупок для государственных и муниципальных нужд,

Благодарю за внимание.